Indice:
1. Criteri di priorità nella trattazione delle notizie di reato e nell'esercizio dell'azione penale
2. La notitia criminis: nozione, iscrizione tempestiva e controllo del giudice
4. La nuova disciplina dei termini e il “termine di riflessione”
5. I rimedi contro l’inerzia del pubblico ministero in merito all’esercizio dell’azione penale
6. Le nuove regole di giudizio per l’archiviazione
7. Le disposizioni transitorie
Articolo tratto da "La riforma Cartabia: Relazione su novità normativa dell'Ufficio del Massimario"
1. Criteri di priorità nella trattazione delle notizie di reato e nell'esercizio dell'azione penale.
Tra gli interventi più significativi della riforma del processo penale, sicuramente, è da annoverarsi l’introduzione dei “criteri di priorità per la trattazione delle notizie di reato e per l’esercizio dell’azione penale”.
Attraverso la previsione di siffatti criteri non si esclude la trattazione di alcuni reati, ma si regolano solo i tempi di esercizio dell’azione penale. Il legislatore si è determinato a intervenire al fine di dare risposta alla «diffusa insoddisfazione per lo stato delle cose esistenti, nel quale, in assenza di criteri, il puro e semplice richiamo all’obbligatorietà dell’azione penale finisce con il celare una più o meno ampia discrezionalità, esercitata di fatto e non accompagnata da una chiara assunzione di responsabilità per le inevitabili scelte compiute dai capi degli uffici e dai singoli magistrati del pubblico ministero»161.
Di qui l’esigenza di razionalizzare e rendere trasparenti l’assegnazione e la trattazione dell’enorme carico di notizie di reato che si riversa negli uffici di procura.
L'articolo 1, comma 9, lettera i) della legge delega, nell’indicare i principi e i criteri direttivi a cui il legislatore delegato deve attenersi, dispone che «gli uffici del pubblico ministero per garantire l'efficace uniforme esercizio dell'azione penale, nell'ambito dei criteri generali indicati dal Parlamento con legge, individuino criteri di priorità trasparenti e determinati, da indicare nei progetti organizzativi delle procure della Repubblica al fine di selezionare le notizie di reato da trattare con precedenza rispetto alle altre tenendo conto anche del numero degli affari da trattare e l'utilizzo efficiente delle risorse disponibili [e che] la procedura di approvazione dei progetti organizzativi delle procure della Repubblica [venga allineata] a quella delle tabelle degli uffici giudicanti.» Il procedimento per l’individuazione di siffatti criteri prevede il combinarsi di fonti e criteri diversi; sono stati sostanzialmente e parzialmente riprodotti dei modelli già attuati da alcune procure che, in considerazione delle (scarse) risorse disponibili e dei fini da perseguire, hanno da qualche tempo introdotto, attraverso apposite circolari, dei criteri di priorità nell’esercizio dell’azione penale.
Il procedimento che si delinea dalla lettura della legge delega prende le mosse da una legge approvata dal Parlamento che individua i criteri generali 162, prosegue con la predisposizione, da parte dei singoli uffici inquirenti, degli specifici criteri di priorità da individuarsi entro tale cornice legislativa, tenendo conto delle condizioni organizzative dei singoli uffici e delle risorse umane e materiali disponibili, e si conclude con il controllo e l’approvazione dei documenti organizzativi da parte del Consiglio Superiore della Magistratura. Nell’individuazione dei criteri di priorità viene di fatto ribaltata l'impostazione preesistente, che riservava alla sola discrezionalità tecnica l’individuazione dei criteri di priorità, in direzione di valutazioni che attengono piuttosto al piano della discrezionalità politica163, che porta le scelte al di fuori della giurisdizione e dell'autogoverno e le ricolloca nell'ambito delle prerogative parlamentari. La legge, quindi, dovrà tracciare “la cornice” stabile, chiara e vincolante per tutto il territorio nazionale, entro cui i singoli uffici inquirenti dovranno individuare e indicare nei progetti organizzativi altri criteri selettivi di maggior dettaglio, trasparenti e predeterminati, che tengano conto delle condizioni organizzative dei singoli uffici, delle risorse umane e materiali disponibili, facendo in modo comunque di non eludere le indicazioni legislative. La delega è stata quindi attuata mediante due distinti provvedimenti.
Il legislatore è intervenuto, innanzitutto, in sede di riforma dell’ordinamento giudiziario, riscrivendo, attraverso l’art. 13 della l. n. 71 del 2022, i commi 6 e 7 dell’art. 1 del d.lgs. 20 febbraio 2006, n. 106, in materia di riorganizzazione dell’ufficio del pubblico ministero. La novella individua nello strumento del progetto organizzativo la sede in cui il procuratore della Repubblica definisce i criteri di priorità. Per un verso, il procuratore della Repubblica deve fissare i «criteri di priorità finalizzati a selezionare le notizie di reato da trattare con precedenza rispetto alle altre».
La loro definizione deve essere operata «nell’ambito dei criteri generali indicati dal Parlamento con legge, tenendo conto del numero degli affari da trattare, della specifica realtà criminale e territoriale e dell’utilizzo efficiente delle risorse tecnologiche, umane e finanziarie disponibili».
Per altro verso, sulla scorta di tali criteri, è tenuto a determinare «le misure organizzative finalizzate a garantire l’efficace e uniforme esercizio dell’azione penale, tenendo conto dei criteri di priorità».
La procedura di approvazione del progetto, da rinnovarsi ogni quadriennio, prevede che vadano sentiti il dirigente dell’ufficio giudicante corrispondente e il presidente del consiglio dell’ordine degli avvocati e che il consiglio giudiziario dia il proprio parere. Il legislatore è poi intervenuto inserendo, nelle disposizioni di attuazione del codice di procedura penale – dove già risultano allocati i criteri di priorità̀ nella trattazione dei processi (art. 132-bis disp. att.)164 –, l’art. 3-bis recante la rubrica «Priorità nella trattazione delle notizie di reato e nell'esercizio dell'azione penale» e con cui si stabilisce che «Nella trattazione delle notizie di reato e nell'esercizio dell'azione penale il pubblico ministero si conforma ai criteri di priorità contenuti nel progetto organizzativo dell'ufficio».
È stato inoltre inserito, sempre nelle disposizioni attuative, l’art. 127-bis – rubricato «Avocazione e criteri di priorità» – il quale prevede che «nel disporre l’avocazione delle notizie di reato nei casi previsti dagli articoli 412 e 421-bis, comma 2, del codice, il procuratore generale presso la corte d’appello tiene conto dei criteri di priorità contenuti nel progetto organizzativo dell’ufficio della procura della Repubblica che ha iscritto la notizia di reato».
Ciascun pubblico ministero, quindi, dovrà attenersi alle regole previste nel progetto organizzativo dell’Ufficio, al fine di individuare quali siano le notizie di reato iscritte a cui dare la precedenza.
Nel silenzio della norma, ci si chiede cosa consegua al mancato rispetto dei criteri di priorità ossia nel caso in cui i singoli sostituti non diano precedenza alla trattazione delle notizie di reato indicata come prioritarie rispetto alle altre.
Non sembrerebbero azionabili gli strumenti che il legislatore ha previsto per i casi in cui il pubblico ministero non assuma le sue determinazioni circa l'esercizio dell'azione entro i termini previsti dalla legge (art. 407-bis, comma 2, cod. proc. pen.) ovvero non invii entro i termini prescritti l'avviso di conclusione delle indagini preliminari ex articolo 415-ter del codice di rito.
In dottrina165 si è ritenuto che nel caso di «inerzia investigativa su un reato prioritario, la forma di reazione dell'ordinamento va trovata nel procedimento di archiviazione.
L'opposizione della parte offesa per l'inerzia investigativa è la sede elettiva per lamentare la mancata indagine sul reato prioritario.
Senza contare che in sede di udienza di archi